花了畢生積蓄購(gòu)買(mǎi)了一套二手房，住進(jìn)去后才發(fā)現(xiàn)房屋的承重結(jié)構(gòu)被原先的業(yè)主破壞過(guò)，屋頂開(kāi)裂、墻面滲水不說(shuō)，甚至還存在著嚴(yán)重的安全隱患。近年來(lái)，因承重墻被破壞而引發(fā)的房屋糾紛在各地時(shí)有發(fā)生，正成為消費(fèi)者投訴的新熱點(diǎn)，但對(duì)破壞承重結(jié)構(gòu)行為的制裁力度卻一直難以奏效。
為保護(hù)承重墻“不受侵犯”，上海繼２００３年在《上海市住宅物業(yè)管理?xiàng)l例》修訂過(guò)程中首次明確“破壞承重結(jié)構(gòu)”為違法行為后，如今又計(jì)劃對(duì)《上海市房地產(chǎn)登記條例》進(jìn)行修訂，其中新增“承重墻損壞的房屋暫緩或中止登記”的內(nèi)容，以此遏制破壞承重墻行為愈演愈烈之勢(shì)。
“承重墻”不可承受之重
上海市房屋土地資源管理局副局長(zhǎng)龐元說(shuō)：“近年來(lái)，上海損害房屋的違法行為層出不窮，屢禁不止，并呈逐年上升的趨勢(shì)。”物業(yè)管理服務(wù)的投訴統(tǒng)計(jì)資料顯示，損壞承重墻已成為新的和主要的投訴熱點(diǎn)。有的業(yè)主改變房屋的承重墻體、梁柱、樓蓋、屋頂?shù)确课菰荚O(shè)計(jì)承重結(jié)構(gòu)構(gòu)件；有的擴(kuò)大承重墻上原有的門(mén)窗尺寸；有的拆除連接房屋與陽(yáng)臺(tái)的墻體；有的拆除承重結(jié)構(gòu)、分割房屋用于群租；還有人干脆“破墻開(kāi)店”……
２００３年修訂后的《上海市住宅物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定，損壞房屋承重結(jié)構(gòu)屬于違法行為；違者由房地產(chǎn)管理部門(mén)責(zé)令其立即改正，恢復(fù)原狀，并可以處以罰款。但由于此類(lèi)違法行為多發(fā)生在房屋內(nèi)部，發(fā)現(xiàn)、勸阻、制止以及行政處罰均顯滯后，不能形成有效預(yù)防和快速處置的工作機(jī)制。即使做出行政處罰，也存在著周期長(zhǎng)、執(zhí)法較難、在房屋內(nèi)部進(jìn)行恢復(fù)性執(zhí)法缺乏實(shí)際操作性等棘手問(wèn)題。因此，在管理實(shí)踐中對(duì)于損壞房屋承重結(jié)構(gòu)的處置往往流于程序和形式。
為了加大對(duì)承重墻的保護(hù)力度，近期由上海市房屋土地資源管理局和上海市政府法制辦起草、并提請(qǐng)上海市人大常委會(huì)審議的《上海市房地產(chǎn)登記條例（修訂草案）》中規(guī)定：“房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)收到行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)于在房地產(chǎn)登記簿記載的房地產(chǎn)范圍內(nèi)發(fā)生損壞房屋承重結(jié)構(gòu)或者違法搭建建筑物、構(gòu)筑物的認(rèn)定文件的，應(yīng)當(dāng)暫緩受理轉(zhuǎn)讓、抵押該房地產(chǎn)的登記申請(qǐng)；已經(jīng)受理的，應(yīng)當(dāng)中止審核，并書(shū)面告知申請(qǐng)人。”“行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)損壞房屋承重結(jié)構(gòu)或者違法搭建建筑物、構(gòu)筑物的行為處理完畢后，房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)恢復(fù)辦理房地產(chǎn)登記。”
“暫緩登記”是否可行成焦點(diǎn)
通過(guò)“暫緩登記”來(lái)保護(hù)承重墻，這在國(guó)內(nèi)還屬“創(chuàng)新之舉”，但是也引來(lái)各方激烈的爭(zhēng)論。在《上海市房地產(chǎn)登記條例（修訂草案）》提交上海市人大常委會(huì)審議后，部分立法者、法律界人士對(duì)“暫緩登記”是否具有合法性來(lái)源以及其現(xiàn)實(shí)可操作性等問(wèn)題產(chǎn)生了不同意見(jiàn)，為此上海市人大法制委員會(huì)還專(zhuān)門(mén)舉行了立法聽(tīng)證會(huì)。
爭(zhēng)論的焦點(diǎn)首先是合法性問(wèn)題，上海君成律師事務(wù)所黃艾說(shuō)，直轄市人大沒(méi)有權(quán)力通過(guò)立法來(lái)創(chuàng)設(shè)“暫緩登記”這種行政處罰種類(lèi)，行政機(jī)關(guān)“暫緩登記”目前也無(wú)法可依，因此仍應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的執(zhí)法力度來(lái)制止損壞承重結(jié)構(gòu)的不法行為。上海匯華律師事務(wù)所律師陳紀(jì)鳳認(rèn)為，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的認(rèn)定文件只是一個(gè)行政行為，如果依據(jù)認(rèn)定文件作出限制登記的規(guī)定，那就超越了法律規(guī)定；此外，“暫緩登記”隨意加重了違法人的責(zé)任。
還有人對(duì)由誰(shuí)來(lái)認(rèn)定“損壞房屋承重結(jié)構(gòu)”產(chǎn)生了疑問(wèn)。是不是規(guī)劃、房地、城管、建委、消防等行政部門(mén)都有權(quán)認(rèn)定？而深入一線、最掌握承重墻破壞情況的居委會(huì)、業(yè)委會(huì)和物業(yè)公司是否也可以認(rèn)定？法院等司法機(jī)關(guān)是否需要介入認(rèn)定？這么多的認(rèn)定主體會(huì)否導(dǎo)致權(quán)力被濫用？
還有的代表如上海市高院法官薛文成提出，“暫緩登記”只能限制用于轉(zhuǎn)讓的房屋，而對(duì)于那些僅用于自住的房屋卻沒(méi)有任何約束力，承重墻的安全仍然無(wú)法得到完全保障。
民眾期盼更為有效的保護(hù)承重墻之策
對(duì)于在立法過(guò)程中的不同意見(jiàn)，上海市人大法制委員會(huì)負(fù)責(zé)人表示歡迎。此前，上海市人大已經(jīng)通過(guò)公開(kāi)條例草案全文征求群眾意見(jiàn)，而在立法聽(tīng)證會(huì)后，上海市人大將總結(jié)各方代表意見(jiàn)，作為審議和修改條例草案的重要參考。
上海市上房物業(yè)管理公司副總經(jīng)理趙磊說(shuō)，盡管目前提交人大審議的“承重墻損壞的房屋暫緩或中止登記”規(guī)定還有不盡完善之處，但卻是物業(yè)公司、業(yè)委會(huì)、居委會(huì)都盼望已久的。現(xiàn)在圍繞承重墻受損的鄰里糾紛、房屋交易糾紛日益增多。因此，應(yīng)該通過(guò)加大對(duì)個(gè)別損壞承重墻行為的處罰力度來(lái)維護(hù)公共利益。
上海政法學(xué)院楊寅教授說(shuō)，承重墻不得損壞，不僅有地方性法規(guī)的依據(jù)，也是受到國(guó)家法律支持的。《物權(quán)法》中規(guī)定，房屋的使用應(yīng)當(dāng)不得損害其他人的權(quán)益；業(yè)主對(duì)其建筑物的專(zhuān)有部分行使權(quán)利的時(shí)候，不得危及建筑物的安全，不得損壞其他業(yè)主的權(quán)益。因此現(xiàn)在的關(guān)鍵是要有能切實(shí)落實(shí)國(guó)家法律和地方性法規(guī)的具體舉措。
曾經(jīng)多次考察香港住宅小區(qū)的趙磊說(shuō)，同樣歷經(jīng)了２０年時(shí)間，香港的樓盤(pán)往往是歷久彌新，而上海的卻有許多已經(jīng)根本沒(méi)法看了；一個(gè)很重要的原因就是香港人嚴(yán)守規(guī)范，不破壞房屋結(jié)構(gòu)，也沒(méi)有違章搭建。他說(shuō)：“希望此次立法，能讓更多的房屋在使用年限內(nèi)保持一貫的品質(zhì)。”
