《房屋所有權(quán)證》和《土地所有權(quán)證》是房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)頒發(fā)給權(quán)利人的法定憑證，權(quán)利人依法憑證行使房屋的所有權(quán)。《房屋他項(xiàng)權(quán)證》和《土地他項(xiàng)權(quán)證》)是房地產(chǎn)管理機(jī)關(guān)頒發(fā)給抵押權(quán)人等他項(xiàng)權(quán)利人的法定憑證。他項(xiàng)權(quán)利人依憑證行使他項(xiàng)權(quán)利，受國(guó)家法律保護(hù)。對(duì)于這兩證具體應(yīng)放哪方保管，我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)(《擔(dān)保法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等)并沒有作出具體規(guī)定。但建設(shè)部1997年6月1日頒發(fā)的《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》第98號(hào)第34條中規(guī)定：“以依法取得的房屋所有權(quán)證書的房地產(chǎn)抵押的，登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在原《房屋所有權(quán)證》上作他項(xiàng)權(quán)利記載后，由抵押人收?qǐng)?zhí)。并向抵押權(quán)人頒發(fā)《房屋他項(xiàng)權(quán)證》。”根據(jù)此規(guī)定，我們可以得知，房屋進(jìn)行抵押后，《房屋所有權(quán)證》由抵押人進(jìn)行保管，《房屋他項(xiàng)權(quán)證》由抵押權(quán)人保管。建設(shè)部《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》屬國(guó)務(wù)院部門規(guī)章。部門規(guī)章的調(diào)整范圍和法律效力都是有限的。根據(jù)我國(guó)《立法法》的有關(guān)規(guī)定，首先，國(guó)務(wù)院各部委只能根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，“在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)”制定部門規(guī)章，也就是說(shuō)，其制定的規(guī)章一般不能調(diào)整與其他機(jī)關(guān)、部門之間的社會(huì)關(guān)系;其次，部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)，也就是說(shuō)，部門規(guī)章的內(nèi)容應(yīng)該是實(shí)施性的，一般不宜創(chuàng)制新的法律制度;再次，部門規(guī)章的效力極其有限，且不能作為法院審判的依據(jù)。
在實(shí)踐中，對(duì)于《房屋所有權(quán)證》和《房屋他項(xiàng)權(quán)證》(包括土地的兩證，以下同)由誰(shuí)保管，抵押人、抵押權(quán)人分別保管，還是一并由抵押權(quán)人保管，不同的抵押權(quán)人其采取的做法是不同的。由于實(shí)踐中銀行作為抵押權(quán)人的情況更多一些，所以筆者對(duì)幾家知名銀行的房屋抵押情況進(jìn)行了了解。調(diào)查的結(jié)果是各家銀行作為抵押權(quán)人時(shí)，對(duì)于《房屋所有權(quán)證》和《房屋他項(xiàng)權(quán)證》由誰(shuí)保管，具體的做法由各家銀行決定。有的銀行只保管《房屋他項(xiàng)權(quán)證》，有的銀行連同《房屋他項(xiàng)權(quán)證》一并收取保管。例如中國(guó)建設(shè)銀行某分行規(guī)定：“《房屋他項(xiàng)權(quán)證》于辦妥抵押登記后交由乙方保管，抵押房產(chǎn)的房產(chǎn)證同時(shí)交由乙方保管。” 中國(guó)銀行某行規(guī)定：“借款人在抵押物之抵押權(quán)設(shè)定后，應(yīng)將《商品房買賣合同》(或《房地產(chǎn)證》和《房屋他項(xiàng)權(quán)證》)及其他文件的正本交由貸款人執(zhí)管，直至貸款本息及相關(guān)費(fèi)用清償完畢時(shí)止。” 中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行某行規(guī)定：“借款人應(yīng)將抵押房產(chǎn)的房地產(chǎn)所有權(quán)證明文件及其他相關(guān)文件正本貸款人收?qǐng)?zhí)和保管。” 民生銀行規(guī)定：“辦妥抵押登記過戶后的《房地產(chǎn)證》正本由甲方(銀行)保管。” 只有中國(guó)工商銀行規(guī)定：“抵押人在本合同抵押設(shè)定并登記完畢之日，將該抵押物的他項(xiàng)權(quán)利證書及抵押登記證明交存于抵押權(quán)人保管。” 換言之，只有中國(guó)工商銀行無(wú)需收取借款人的《房地產(chǎn)證》，而其他銀行兩證都要收。
一種制度是否具有正義性，常常取決于它是否能兼顧各方利益，能否平等地對(duì)待各種利益主體。法律的價(jià)值就在于能否最大限度的維護(hù)最大多數(shù)人的利益平衡。房屋抵押登記制度亦應(yīng)如此。房地產(chǎn)抵押登記制度應(yīng)順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展的要求，以鼓勵(lì)交易、保護(hù)善意相對(duì)人利益、維護(hù)雙方當(dāng)事人利益的平衡為出發(fā)點(diǎn)。那么我國(guó)現(xiàn)行法律體系下有關(guān)規(guī)定能否實(shí)現(xiàn)這樣的法律價(jià)值呢?
(一)根據(jù)現(xiàn)行部門規(guī)章規(guī)定對(duì)抵押權(quán)人利益的保護(hù)是不利的
根據(jù)我國(guó)建設(shè)部《城市房地產(chǎn)抵押管理辦法》(部門規(guī)章)，由于抵押權(quán)人手中只持有他項(xiàng)權(quán)證，這使得一旦其債權(quán)出現(xiàn)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，只能根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《擔(dān)保法》的規(guī)定實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。《擔(dān)保法》第53條規(guī)定：“債務(wù)履行期屆滿，抵押權(quán)人未受清償?shù)模梢耘c抵押人協(xié)議以抵押物折價(jià)或者以拍賣、變賣該抵押物所得的價(jià)款受償;協(xié)議不成的，抵押權(quán)人可以向人民法院提起訴訟。”而法律的現(xiàn)行規(guī)定對(duì)抵押權(quán)人權(quán)利的保護(hù)似乎有所欠缺。
我們?nèi)砸糟y行與借款人之間的房屋抵押貸款為例，購(gòu)房人(抵押人)在向銀行(抵押權(quán)人)申請(qǐng)借款的同時(shí)，要將所購(gòu)房屋在取得產(chǎn)權(quán)證后抵押給銀行，為向銀行申請(qǐng)的貸款設(shè)立抵押。設(shè)立抵押后，《房屋所有權(quán)證》由抵押人保管，《房屋他項(xiàng)權(quán)證》由銀行收?qǐng)?zhí)。如人在未按借款合同約定償還銀行借款時(shí)，銀行可以實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，將抵押人抵押之房屋折價(jià)、變賣或申請(qǐng)法院拍賣并以所得款項(xiàng)優(yōu)先受償。根據(jù)此規(guī)定，似乎非常之公平、合理。可一旦抵押人不履行債務(wù)，抵押權(quán)人到底如何實(shí)現(xiàn)其他項(xiàng)權(quán)呢?
例如產(chǎn)權(quán)證掌握在抵押人手中，根據(jù)《擔(dān)保法》規(guī)定必須通過雙方協(xié)商才可以處理抵押物，那么一旦出現(xiàn)抵押人惡意不配合(如聲稱其權(quán)利證書丟失)，或失蹤、死亡的情形，雙方根本無(wú)法協(xié)商時(shí)，那么抵押權(quán)人的抵押權(quán)如何實(shí)現(xiàn)呢?必須通過法院的訴訟程序嗎?
而且，就算抵押權(quán)人可以憑借《房屋他項(xiàng)權(quán)證》實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，但手里壓著很多不能還款的房子，要去變現(xiàn)，拍賣，變賣，去找人收購(gòu)，在變現(xiàn)過程中的人力、物力、財(cái)力使自身的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)發(fā)生偏離，對(duì)抵押權(quán)人來(lái)說(shuō)，這樣的成本是不是太高了呢?這對(duì)抵押權(quán)人來(lái)講，是不是有失公平呢?
再者，產(chǎn)權(quán)證掌握在抵押人手中，根據(jù)《擔(dān)保法》第53條的法律規(guī)定，抵押權(quán)人要實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，首先要與抵押人進(jìn)行協(xié)商，協(xié)商是實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的必經(jīng)程序;協(xié)商不成的，抵押權(quán)人只能向人民法院起訴，通過法院實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，抵押權(quán)人并無(wú)自行折價(jià)、自行拍賣、自行變賣抵押物的權(quán)利。也就是說(shuō)，一旦我們和抵押人達(dá)不成協(xié)議，那么我們只有唯一一條實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的途徑，那就是向法院提起訴訟程序。就此規(guī)定，筆者認(rèn)為其本身就是不正確的。下面幾種情形即可予以證明：
1、我國(guó)民法實(shí)行的是“私法自治”“意思自治”原則，在私法關(guān)系中，強(qiáng)調(diào)主體的意思表示，減少國(guó)家干預(yù)。當(dāng)事人之間訂立的合同, 按照有約定依約定，“無(wú)約定從法定”和“約定大于法定”的一般民法原理，只要是在法律許可的范圍內(nèi)自愿達(dá)成的雙方約定，就是雙方之間的法律，對(duì)雙方均有約束力，即約定大于法定，但以不損害公共利益為限。所以，抵押權(quán)人和抵押人雙方可以在擔(dān)保合同中約定,在一方不履行其合同債務(wù)時(shí)，雙方可以通過拍賣、變賣、折價(jià)的方式處理抵押物，實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。這樣，不但加快抵押物的流轉(zhuǎn)速度，也可以減少實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)的成本。
2、抵押權(quán)人和抵押人雙方可以通過仲裁方式解決糾紛。根據(jù)我國(guó)《仲裁法》的規(guī)定：“平等主體的公民、法人和其他組織之間發(fā)生的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛，可以仲裁。”“當(dāng)事人達(dá)成仲裁協(xié)議的，一方向人民法院起訴的，人民法院不予受理。”所以根據(jù)仲裁的排他性，一旦當(dāng)事人雙方選擇了仲裁方式解決糾紛即排除了法院的管轄權(quán)。就此，若抵押權(quán)人和抵押人雙方在抵押合同中約定采用仲裁的方式處理其糾紛，那么也就排除《擔(dān)保法》將法院作為唯一解決糾紛途徑的規(guī)定。
