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一、案件判例的主要情況南京市某住宅小區(qū)，由住宅與非住宅兩類物業(yè)組成。2002年12月，該小區(qū)準(zhǔn)備成立業(yè)主大會(huì)及業(yè)主委員會(huì)。在區(qū)房管局的指導(dǎo)下，成立了由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、派出所、建設(shè)單位、物業(yè)公司、業(yè)主等代表組成的籌委會(huì)。2004年8月，該小區(qū)又出現(xiàn)自愿報(bào)名的形式，成立了一個(gè)由住宅部分業(yè)主代表組成的籌備組。2004年9月，該籌備組組織選舉產(chǎn)生了業(yè)主委員會(huì)，并通過大會(huì)議事規(guī)則、業(yè)主公約。2004年10月，該業(yè)主委員會(huì)向區(qū)房管局申請(qǐng)備案，并提交物業(yè)基本情況、籌備工作報(bào)告、公告、會(huì)議紀(jì)要、大會(huì)會(huì)議記錄、業(yè)主委員會(huì)委員、大會(huì)議事規(guī)則、業(yè)主公約等備案材料。該小區(qū)持不同意見的87位業(yè)主得知情況后，隨即署名向區(qū)房管局反映該小區(qū)有兩個(gè)籌備組，以及業(yè)主委員會(huì)選舉中部分業(yè)主操縱的違規(guī)問題。區(qū)房管局對(duì)87位的業(yè)主簽名投訴，要求業(yè)主代表一個(gè)月時(shí)間內(nèi)，提供87位業(yè)主產(chǎn)權(quán)證、售房合同等相關(guān)證明材料。但業(yè)主代表只提供了其中4位業(yè)主的證明材料。為此，區(qū)房管局對(duì)87位投訴未作出明確的答復(fù)，于2004年11月，對(duì)業(yè)主委員會(huì)予以備案，并出具了刻章證明。2004 年11月，該小區(qū)87名業(yè)主，以區(qū)房管局行政不作為，未能履行監(jiān)管職能，導(dǎo)致小區(qū)業(yè)主委員會(huì)在未獲得超過三分之二的法定票數(shù)的情況下備案成立，業(yè)主委員會(huì)影響自己權(quán)益，訴請(qǐng)法院判令區(qū)房管局撤銷非法業(yè)主委員會(huì)，并重新進(jìn)行選舉，向區(qū)人民法院提起行政訴訟。區(qū)房管局應(yīng)訴認(rèn)為：國務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》作出“業(yè)主委員會(huì)自選舉產(chǎn)生之日起30日內(nèi)，向物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門備案”的規(guī)定之后，《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》進(jìn)行了修訂，將原規(guī)定“登記確認(rèn)”修改為“備案”；而且明確規(guī)定“對(duì)依法成立的業(yè)主委員會(huì)，物業(yè)管理行政主管部門應(yīng)當(dāng)在備案后出具相關(guān)證明文件并予以公布。依法成立的業(yè)主委員會(huì)，以其選舉產(chǎn)生之日為成立日期”。業(yè)主委員會(huì)是基于業(yè)主團(tuán)體的自治意思自行設(shè)立的，行政主管部門的備案行為并不影響業(yè)主委員會(huì)的成立，對(duì)業(yè)主委員會(huì)的法律地位和權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生任何影響。業(yè)主委員會(huì)的備案是告知性備案，不屬于人民法院行政訴訟行政訴訟的受案范圍。作為行政機(jī)關(guān)，沒有法律授權(quán)的，不能對(duì)民事行為進(jìn)行干預(yù)，對(duì)業(yè)主成立業(yè)主委員會(huì)的行為只能進(jìn)行指導(dǎo)，只對(duì)業(yè)主委員會(huì)成立過程的材料進(jìn)行形式審查，對(duì)其真實(shí)性無進(jìn)一步實(shí)質(zhì)審查的義務(wù)。如部分業(yè)主認(rèn)為自己的選舉權(quán)和被選舉權(quán)受到侵害，可以依照規(guī)定召開業(yè)主大會(huì)臨時(shí)會(huì)議，進(jìn)行改選或修改，維護(hù)自己的合法權(quán)益。業(yè)主委員會(huì)應(yīng)訴認(rèn)為：業(yè)主委員會(huì)向行政主管部門備案屬于告知性備案，不具有行政確認(rèn)的效力，不屬于行政確認(rèn)，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。在第二次籌備組組成前，開發(fā)商棄權(quán)，包括其他一些業(yè)主不參加籌備組，也未自薦成為業(yè)主委員會(huì)候選人，放棄了自己的權(quán)利行使，不應(yīng)是業(yè)主委員會(huì)的過錯(cuò)，物業(yè)清冊(cè)和業(yè)主清冊(cè)沒有提交法庭，不能理論上推論或斷定業(yè)主委員會(huì)違法。區(qū)人民法院判決認(rèn)定： 1、小區(qū)系由住宅和非住宅兩類物業(yè)組成的一個(gè)物業(yè)管理區(qū)域。根據(jù)國務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》第十六條第一款“業(yè)主委員會(huì)應(yīng)當(dāng)自選舉產(chǎn)生之日起30內(nèi)，向所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門備案”的規(guī)定；《江蘇省物業(yè)管理?xiàng)l例》第十二條“對(duì)依法成立的業(yè)主委員會(huì)，物業(yè)管理行政主管部門應(yīng)當(dāng)在備案后出具相關(guān)證明文件并予以公布。依法成立的業(yè)主委員會(huì)，以其選舉產(chǎn)生之日為成立日期 ”《南京市業(yè)主大會(huì)導(dǎo)則》第十五條第項(xiàng)、第項(xiàng)“業(yè)主委員會(huì)自所在區(qū)物業(yè)管理行政主管同意備案之日起正式履行職責(zé)。”“所在區(qū)物業(yè)管理行政主管同意備案后出具蓋有主管部門印章的《***業(yè)主委員會(huì)備案登記表》及《刻章證明》”的規(guī)定，物業(yè)管理行政主管部門對(duì)業(yè)主委員會(huì)的備案不同于一般的告知性備案。告知性備案對(duì)外不產(chǎn)生法律效力；業(yè)主委員會(huì)憑備案登記表及刻章證明，可以到公安部門辦理刻制印章，并得以正式履行職責(zé)。因此，備案行為實(shí)際是物業(yè)管理行政主管部門對(duì)業(yè)主委員會(huì)依法成立、具備主體資格等一系列事實(shí)的確認(rèn)，這種備案行為屬于行政確認(rèn)。根據(jù)建設(shè)部《業(yè)主大會(huì)規(guī)程》、南京房管局《南京市業(yè)主大會(huì)導(dǎo)則》“業(yè)主委員會(huì)自備案之日正式履行職責(zé)，業(yè)主委員會(huì)履行職責(zé)所產(chǎn)生的民事責(zé)任由全體業(yè)主承擔(dān)，業(yè)主委員會(huì)履行職責(zé)所作出的決定對(duì)全體業(yè)主具有約束力”的意見。區(qū)房管局的備案行為對(duì)業(yè)主的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，對(duì)業(yè)主具有了法律上的利害關(guān)系。2、區(qū)房管局應(yīng)通過對(duì)業(yè)主委員會(huì)提交的備案材料審查，能夠?qū)I(yè)主大會(huì)的成立、業(yè)主委員會(huì)的選舉、業(yè)主公約及業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則的通過情況實(shí)施有效監(jiān)督，以保護(hù)全體業(yè)主的共同利益。基于行政效率與行政實(shí)際的考慮，對(duì)業(yè)主委員會(huì)提交的備案材料的審查義務(wù)應(yīng)限于形式審查，形式審查應(yīng)包括備案材料是否齊全，是否符合法定要求，備案材料本身所反映的內(nèi)容是否符合法律規(guī)定。3、確認(rèn)業(yè)主身份和投票權(quán)數(shù)是籌備組應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)，也是區(qū)房管局備案時(shí)應(yīng)當(dāng)審查的關(guān)鍵材料。只有審查了這兩份材料，才能確認(rèn)業(yè)主大會(huì)召開、業(yè)主委員會(huì)的選舉、業(yè)主公約及業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則在形式上的合法性。4、備案行為屬于依申請(qǐng)的行政行為。業(yè)主委員會(huì)備案申請(qǐng)書屬于必備材料，業(yè)主委員會(huì)的申請(qǐng)書在形式上欠缺和不符合法定要求，如“決定對(duì)簽名參加業(yè)主委員會(huì)投票選舉的業(yè)主，視為為參加參加業(yè)主大會(huì)并贊成《業(yè)主大會(huì)議事規(guī)則》、《業(yè)主公約》”的內(nèi)容，限制了業(yè)主的建議權(quán)和表決權(quán)，且籌備組成員均為住宅業(yè)主代表，不符合《南京市業(yè)主大會(huì)規(guī)程》“籌備組由業(yè)主代表、建設(shè)單位、物業(yè)管理企業(yè)代表組成”的要求。綜上，區(qū)房管局在對(duì)業(yè)主委員會(huì)提交的備案材料進(jìn)行審查時(shí)，未盡到形式審查的的義務(wù)，在業(yè)主委員會(huì)提交的備案材料形式上不符合法定要件的情況下，即予以備案的行為，缺乏事實(shí)依據(jù)，依法應(yīng)予以撤消。判決撤消區(qū)房管局對(duì)業(yè)主委員會(huì)的備案登記行為。 區(qū)房管局、業(yè)主委員會(huì)不服判決，依法向市中級(jí)人民法院提起上訴。市中級(jí)人民法院2005年8月終審判決認(rèn)定：1、原審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)充分。區(qū)房管局具有依法對(duì)轄區(qū)內(nèi)的物業(yè)管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的法定職責(zé)，應(yīng)當(dāng)對(duì)于報(bào)請(qǐng)備案的系列文件所反映出的業(yè)主委員會(huì)成立情況進(jìn)行審核，僅憑報(bào)請(qǐng)備案的相關(guān)名目文件即可備案，將使法條表述的“依法成立”缺失審核主體，備案流于形式，可能導(dǎo)致對(duì)涉及廣大業(yè)主切身利益的業(yè)主委員會(huì)成立過程缺乏足夠的控制和監(jiān)督。